隨著1月11日拜登完成內閣全部提名，包括商務部長吉娜·雷蒙多、內政部長德布·哈蘭、能源部長珍妮弗·格蘭霍姆、環保署署長邁克爾·里根、白宮氣候變化辦公室主任吉娜·麥卡錫和總統氣候變化事務特使約翰·克里在內的氣候變化團隊核心成員全部出爐。

 

拜登的氣候和能源政策目標越來越清晰，在2050年實現“碳中和”是其長遠目標，由傳統能源獨立向清潔能源獨立是其戰略路徑。這種政策目標能否順利實現，成為普遍關心的問題。

 

 

拜登及其氣候變化團隊核心成員是氣候治理的“狂熱分子”，在其政治生涯中都從未繞開過氣候變化的議題，競選期間也多次強調支持清潔能源革命并做出了多項承諾。拜登政府將延續民主黨氣候和能源政策的一貫立場，旗幟鮮明地支持清潔能源。除了承諾在上任第一天將立即宣布重新加入《巴黎協定》之外，公布美國2050年“凈零排放”可能是其近期最大的動作。這意味著，美國能源戰略將發生重大轉變，即將由“傳統能源獨立”邁向“清潔能源獨立”。

 

實現能源獨立是美國國家安全的基本國策，通過數屆總統對化石能源自給的不懈努力，美國最終通過“頁巖革命”實現了油氣的凈出口。自20年前小布什時期至今，美國的石油年產量由3億噸提高至7億噸，天然氣年產量也由5000億方提高至9300億方。拜登上臺，將是美國由傳統化石能源獨立向清潔能源獨立轉變的原點。如果其計劃順利實施，美國將成為世界清潔能源的領導者和最大的清潔能源出口國。

 

在美國國內，拜登實施“清潔能源獨立”勢必要雙管齊下。首先是收緊傳統化石能源，可預見的具體措施主要包括：恢復被特朗普叫停的第二階段燃油標準（CAFE2），將新車燃油效率提高一倍到54.5英里/加侖(4.6升/100公里)；終止加拿大到美國的KeystoneXL輸油管道的運營許可；停止頒發聯邦土地和水域的油氣勘探許可證；恢復環保署和內政部的規定，規范壓裂廢水處理，限制甲烷排放；暫停發放新的天然氣出口許可等。

 

在清潔能源方面，拜登計劃將投入兩萬億美元以應對氣候變化，主要用于清潔能源和低碳減排研發、新能源基礎設施建設投資。在交通領域，完善國內汽車供應鏈和汽車基礎設施，推行城市零碳交通，推動鐵路系統電氣化，掀起“第二次鐵路革命”，啟動美國清潔能源汽車提案和電動汽車基礎設施培訓計劃（EVITP），2030年前部署超過50萬個新的公共充電站，300萬臺清潔能源汽車；在建筑領域，4年內對400萬棟建筑實現節能升級、推動建設150萬套節能住宅和公共住房，推行全國建筑節能標準，2030年前達到所有新建筑零碳排放和2035年建筑碳足跡減少一半；在電力領域，引入電廠碳捕獲改造，增加小堆核電站，發展新一代數字化可再生電力的電網傳輸和配電技術，2030年海上風能增加一倍、安裝5億塊光伏組件、6萬臺風力渦輪，2035年實現電力行業碳中和。同時，為了2050年前達成100%清潔能源經濟和溫室氣體凈零排放，拜登政府擬加大清潔能源創新，成立跨機構的“低碳高級研究計劃局”（ARPA-C），大力推動包括儲能、綠氫、核能、CCS等前沿技術研發，努力降低低碳成本。

 

盡管近20年來美國能源消費總量增長不大、相對穩定在20億-21.5億噸油當量，美國的能源碳排放目前只有不到50億噸，比2005年峰值低了15%，但是要想實現2050凈零排放，任務還十分艱巨。由于以下原因，可以判斷拜登氣候能源政策實施尚有不少難度。

 

一是能源轉型任務很重

 

鑒于能源供應和需求必須在2050年前取得實質性結構性轉變，實現碳中和并不容易。從電力結構來看，美國2019年化石燃料占總發電量的63％。其中，天然氣是美國最大的能源，占發電量的39％；其次是煤炭，占24％。雖然燃煤發電正在下降，天然氣在發電中越來越具有競爭力，但是，美國電力行業在未來15年實現凈零排放并不容易。從美國2019年化石燃料的一次能源占比來看，合計高達83％。石油占比39％，天然氣占比32%，煤炭占比12％。鑒于石油作為運輸燃料具有競爭力和便利性，考慮到美國幅員遼闊，大幅降低石油份額并不容易；由于頁巖氣革命帶來的豐富供應，天然氣已經具有價格競爭力，井將長期保持競爭力。因此，美國一次能源結構轉變為以可再生能源為主并非易事?？梢灶A見，未來相當長時間內，傳統化石能源仍是美國最重要的一次能源。從各種表態來看，拜登對傳統能源的政策尚比較模糊。既要推動低碳清潔能源發展，又要照顧石油集團利益，最好的選擇可能是不輕易表態或降低反化石能源的調門。

 

二是“氣候變化”并非新政府政策第一優先

 

目前美國的當務之急是，新冠肺炎防控、經濟重建和醫療改革。氣候變化對策不太可能成為真正的重中之重。最可能的選擇是效仿歐盟，將清潔能源投資定義為“綠色復蘇計劃”之一，將之作為疫后經濟重建的重要內容，同時實現經濟重建和推動減排。

 

然而，這種選擇是否會被廣泛接受，還存在很大不確定。下一屆美國政府將在多大程度上為氣候變化對策調動政策資源，或者將氣候措施置于何種優先地位，將引起人們的極大關注。

 

三是兩黨政治互對削弱政策執行力

 

在任何國家，政府要形成強有力的政策執行力，就必須有足夠的政治資源和堅實的公眾支持基礎。清潔能源發展需要強有力的產業協調能力和政策支持。拜登也必須調動一切因素實現脫碳，但顯然面臨各種政治挑戰。美國兩黨輪流執政的體制決定了其實施結果不可能像競選綱要所描繪的那樣美好。政策的不穩定將決定清潔能源快速發展的不穩定。

 

在總統選舉同時，國會和州長也在選舉中，共和黨獲得了比預期更大的支持。其中，在州長選舉中，共和黨增強了對抗實力；在眾議院，民主黨贏得半數以上席位，但共和黨的差距在縮??；在參議院100個席位中，1月5日佐治亞州決勝選舉中的2個席位全部被民主黨取得，從而形成兩黨50：50的局面。由于參議院由副總統擔任主席并享有關鍵一票，原則上民主黨獲得了對參議院的掌控。盡管民主黨人拜登在總統選舉中獲勝，贏得了歷史上第一多選票（8100多萬張），但共和黨人特朗普也獲得了7400萬張以上的第二多選票。前所未有的票數，也以前所未有的程度展示了美國的撕裂。因此，拜登政府必須獲得部分共和黨人的“幫助”，并確保民主黨在實施關鍵政策方面的團結，才能施展拳腳?？梢灶A見，拜登將跟奧巴馬和特朗普一樣，都難以與國會協調，不排除依賴“行政命令”處理各種問題的可能。

 

四是民主黨內部能否保持高度團結

 

民主黨內部，自總統選舉以來，核心環保主義者和保守派之間的對抗變得引人注目。例如，在“頁巖革命”的態度上，在民主黨提名總統候選人的過程中，伯尼·桑德斯參議員和其他左派或環保主義者就強烈呼吁禁止或限制油氣鉆井的水力壓裂技術。相比之下，盡管拜登是清潔能源的積極倡導者，但他并未“全面封殺”化石能源，而是承認化石燃料在能源過渡中的作用，希望通過嚴格的限制政策來引導美國能源轉型。因此推斷，拜登政府的能源政策有可能更加中立化。這同時也意味著，拜登的氣候和能源政策在國內可能大打折扣。