今年早些時候在新疆柯坪北1區(qū)塊油氣探礦權(quán)掛牌出讓中，包括“三桶油”在內(nèi)共有17家公司參與競價爭奪，最終成交價格達(dá)到4.9億元，是起拍價的35倍，足見競爭之激烈。
在激烈競爭的背后，是國家為盤活礦產(chǎn)資源、提高儲量動用率和加大油氣勘探開發(fā)力度而不斷進(jìn)行的礦產(chǎn)資源管理改革。近日，國家發(fā)改委印發(fā)了《推進(jìn)資源型地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展“十四五”實施方案》。方案提出，要保障國家資源能源安全，加強(qiáng)資源能源保障能力建設(shè)；加大石油、天然氣、銅、鉻、鎢、稀土、晶質(zhì)石墨等戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源勘查，做好重要礦產(chǎn)資源戰(zhàn)略接續(xù)。
近年來，國家推進(jìn)油氣礦權(quán)管理制度改革，逐步開放市場，加大國內(nèi)油氣勘查開采力度，增強(qiáng)油氣資源保障能力。礦權(quán)改革措施不斷推進(jìn)，對“三桶油”國內(nèi)上游業(yè)務(wù)的影響和挑戰(zhàn)已逐漸顯現(xiàn)。
01. 油氣礦權(quán)改革改了什么？
長期以來，中國油氣礦權(quán)管理以1986年頒布的《礦產(chǎn)資源法》及其實施細(xì)則為主要依據(jù)。目前，國內(nèi)存量油氣礦權(quán)基本由中石油、中石化、中海油等石油公司通過“申請在先”的方式取得。取得礦權(quán)后，企業(yè)自籌資金開展油氣勘探開發(fā)，不需繳納探礦權(quán)采礦權(quán)價款。
為解決市場化程度不高問題，提高礦產(chǎn)資源利用效率、加大增儲上產(chǎn)力度，《意見》提出要有序放開油氣勘查開采體制，逐步形成以大型國有石油公司為主導(dǎo)、多種經(jīng)濟(jì)成分共同參與的勘查開采體系，提升資源接續(xù)保障能力。為達(dá)到這一目標(biāo)，《意見》規(guī)定：
01、全面實行勘查區(qū)塊競爭出讓制度，改變長期以來“申請在先”的模式，充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，除協(xié)議出讓等特殊情形外，其他礦業(yè)權(quán)一律以招拍掛方式公開出讓。
02、在保護(hù)性開發(fā)的前提下，允許符合準(zhǔn)入要求并獲得資質(zhì)的市場主體參與常規(guī)油氣勘查開采，市場主體將更加多元化。
03、實行更加嚴(yán)格的區(qū)塊退出機(jī)制，促進(jìn)區(qū)塊流轉(zhuǎn)，讓資源充分流動起來。此外，中國將加強(qiáng)對準(zhǔn)入企業(yè)安全、環(huán)保等方面資質(zhì)的管理，保障資源的高效利用，防止破壞性開采。
2017年以來，中央高度重視礦業(yè)權(quán)改革，相關(guān)部門圍繞競爭性出讓、區(qū)塊流轉(zhuǎn)、出讓收益等出臺了一系列政策性文件，明確了改革方向，搭建了改革框架。
這些文件大致可以分為3類：
1）涉及自然資源權(quán)屬改革的整體性法規(guī)文件；
2）針對礦權(quán)出讓方式及收益的專門規(guī)定；
3）對準(zhǔn)入主體的規(guī)定。
02. 油氣礦權(quán)改革三大影響
《中國礦產(chǎn)資源報告（2021）》顯示，我國礦產(chǎn)資源管理改革不斷完善，治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)加快推進(jìn)。礦業(yè)權(quán)管理方面，全面推進(jìn)礦業(yè)權(quán)競爭性出讓、嚴(yán)格控制協(xié)議出讓，實行油氣探采合一制度，積極推進(jìn)“凈礦”出讓。2020年，新設(shè)探礦權(quán)、采礦權(quán)以招標(biāo)拍賣掛牌等市場競爭方式出讓占比分別達(dá)到73%和超過80%。油氣礦權(quán)改革將對“三桶油”帶來重大影響。
一方面，國內(nèi)勘探面積減少。自然資源部于2019年12月下發(fā)《關(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資管理改革若干事項的意見（試行）》（以下簡稱《意見》），《意見》調(diào)整了探礦權(quán)期限，探礦權(quán)首次登記期限由以前3年延長至5年，每次延續(xù)時間也為5年。并要求探礦權(quán)申請延續(xù)時應(yīng)扣減首設(shè)勘查許可證載明面積（已提交探明地質(zhì)儲量的范圍除外）的25%，新辦法執(zhí)行從2020年5月1日算起。
礦改前，國內(nèi)油氣勘查區(qū)塊主要由“三桶油”按老辦法登記持有，從今年起三年內(nèi)這些區(qū)塊將陸續(xù)到期，根據(jù)《意見》對探礦權(quán)期限和面積調(diào)整的辦法，“三桶油”國內(nèi)勘查區(qū)塊的總面積將大幅減少四分之一左右。
另一方面，市場競爭對手增加。2017年，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了的《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》要求有序放開油氣勘查開采市場，逐步形成以大型國有油氣公司為主導(dǎo)、多種經(jīng)濟(jì)成分共同參與的勘查開采體系。
《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施（負(fù)面清單）（2019年版）》已取消石油、天然氣、煤層氣勘查開采對外商投資僅限于合資合作的限制。
2019年出臺的《意見》放開油氣勘查開采市場，凡是在中華人民共和國境內(nèi)注冊，凈資產(chǎn)不低于3億元人民幣的內(nèi)外資公司，均有資格按規(guī)定取得油氣礦業(yè)權(quán)，包括外資企業(yè)和民營企業(yè)。
今后，對于“三桶油”來說，從事國內(nèi)常規(guī)油氣、頁巖氣和煤層氣勘探開采的競爭對手會明顯增加。
此外，新區(qū)塊獲得難度增大，勘探成本上升。2019年的《意見》明確推進(jìn)油氣探礦權(quán)競爭出讓試點，提出在全國范圍內(nèi)通過招標(biāo)、拍賣、掛牌三種方式公開競爭出讓探礦權(quán)。以招標(biāo)方式出讓的，依據(jù)招標(biāo)條件，綜合擇優(yōu)確定中標(biāo)人。
以拍賣方式出讓的，應(yīng)價最高且不低于底價的競買人為競得人。以掛牌方式出讓的，報價最高且不低于底價者為競得人，只有一個競買人報價且不低于底價的，掛牌成交。
今后，“三桶油”在退減一些不利區(qū)塊的同時，還將選擇進(jìn)入一些有勘探潛力的區(qū)塊。通過競爭出讓方式獲取新區(qū)塊無疑難度會增大、勘探成本將上升。
開放市場、嚴(yán)格退出、競爭出讓，已經(jīng)成為油氣礦權(quán)改革的主方向。對于大型國有石油公司來說，只有積極應(yīng)對改革新形勢，才能變挑戰(zhàn)為機(jī)遇。
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