2014年年底以來,我國成品油消費稅稅率連續三次上調,引起社會各界的普遍關注。
筆者認為,除了與國家財政收入密切相關外,成品油消費稅稅率的調整政策還釋放出以下兩大經濟信號。
能源消費革命思路:抑制不合理能源消費
2014年6月,習近平總書記對能源革命的內涵進行了梳理,提出以“能源消費革命、能源供應革命、能源技術革命、能源體制革命”和“加強國際合作”為核心的能源革命,不但首次將能源消費革命同能源生產革命一起納入國家長期戰略,而且將其置于“四個革命”之首,提出要“抑制不合理能源消費”“堅決控制能源消費總量,有效落實節能優先方針”。
這是一個很重大的變化。過去社會共識是,能源是經濟增長的基礎和動力,必須保障經濟增長,所以保障能源供應是能源工作的主旋律。如今,控制能源消費的明確提出,意味著要將經濟增長合理控制在能源資源供應條件和環境的要求下。去年11月19日,國務院印發了《能源發展戰略行動計劃(2014—2020年)》,再次提出“減煤、穩油、增氣”的能源結構調整總體思路。
能源消費革命如何實現?首先是要理順煤炭、石油、天然氣等不可再生能源與可再生能源之間,以及煤炭、石油等傳統非清潔能源與天然氣、風電等清潔能源之間的合理比價關系,擺脫對煤炭、石油的過度偏重和依賴。在油價持續下跌的情況下,如果沒有外部行政措施干擾,很容易出現石油替代其他能源的現象,最終導致石油對外依存度持續上升,威脅能源安全。
從這個層面講,當前,為實現能源消費革命,可供選擇的手段有以下四種:一是適當控制煤炭、石油等能源價格的過度下跌,但與“市場在資源配置中起決定作用”的精神相悖;二是對清潔能源、可再生能源提供補貼或其他扶持措施,但與當前新能源發展還處于初級階段的現實不相符;三是采取行政命令,強制社會逐步擴大清潔能源、可再生能源的使用范圍,優化能源消費結構,如北京強制執行“煤改氣”政策,但這類政策會導致整個社會成本大增,風險較高;四是采取提高稅收等措施強有力地抑制不合理消費,這是目前相對合理的政策選擇。
能源稅制改革方向:鼓勵引導環保型消費
能源體制一般是指一定區域內(通常為一個國家)能源行業或能源領域內資源配置的具體方式、市場運行及監管制度模式等各種關系的總和,由能源市場基本制度、能源市場競爭結構、能源市場運行機制、能源市場管理與監管體制這四大基本要素構成。其中,能源市場制度是指為保障能源市場穩定、高效運行做出的一系列制度安排及其制度執行機制,包括作為法律規范的制度、作為市場規則的制度、作為技術和產業標準的制度及作為政府導向的產業政策制度等。能源稅收制度屬于能源市場制度,其調整也是能源體制改革的內容之一。
我國現行能源稅主要包括資源稅、增值稅、消費稅、所得稅和城市維護建設稅等《稅法》中與能源相關的內容。單就能源消費稅而言,筆者認為,其征稅范圍太窄,對能源利用的控制度較低,僅僅是對能源消費中占較低比例的汽油、柴油征稅,未將不符合節能技術標準的高耗能產品、能源消耗品納入征收范圍。
能源消費稅的征收環節也不盡合理。1994年,我國對成品油消費稅的征收環節確定為“生產、委托加工和進口”,即直接征收對象為煉油廠和擁有成品油進出口資質的公司。
征收環節設在生產環節,導致消費者對稅率的高低變化并不敏感,征收能源消費稅也就難以真正發揮出引導環保型消費的作用。而開征消費稅的目的是對消費行為進行調節,其稅額理應由最終消費者承擔。
另外,消費稅實行價內稅也是有待商榷的。由于成品油消費稅實行價內計征,即消費稅也變成汽油售價的一部分,因此企業實際繳納的增值稅(17%)、城市維護建設稅(市區7%)、教育附加費(3%)、地方教育附加費(2%)等稅(費)額要高于理論稅(費)額,即出現“稅上稅”現象。
正是基于這些問題,黨的十八屆三中全會提出,調整消費稅征收范圍、環節和稅率,增強消費稅引導生產和消費的作用。最近一段時間,國家財政部陸續進行征收范圍和稅率調整,或許是為下一步調整征稅環節提供機遇。征稅環節調整也將在一定程度上降低煉油企業稅負,增強企業活力,進而推動企業加強技術創新,提高國際競爭力。
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