業(yè)界呼吁已久的排污許可制度的頂層設(shè)計(jì)將出。

環(huán)保部部長陳吉寧在近日召開的排污許可制度國際研討會(huì)（以下簡稱“研討會(huì)”）上表示，環(huán)保部正著手建立覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制，未來將排污許可建設(shè)成為固定點(diǎn)源環(huán)境管理的核心制度。

陳吉寧透露，下一步整合銜接現(xiàn)行各項(xiàng)環(huán)境管理制度，實(shí)行排污許可“一證式”管理，形成系統(tǒng)完整、權(quán)責(zé)清晰、監(jiān)管有效的污染源管理新格局，提升環(huán)境治理能力和管理水平。

此前，在今年8月29日召開的十二屆全國人大常委會(huì)第十六次會(huì)議聯(lián)組會(huì)議上，陳吉寧曾表示，全面推行排污許可，依法核發(fā)許可證，在今年年底前完成國控重點(diǎn)污染源及排污權(quán)有償使用和交易的試點(diǎn)地區(qū)的核發(fā)工作，2017年年底前完成全國核發(fā)工作。

環(huán)保部的一位官員介紹，盡管環(huán)保部去年擬定了《排污許可證管理暫行辦法》的草案，但這一草案不再對(duì)外發(fā)布了。“根據(jù)中央的要求，環(huán)保部初步考慮，將制定推進(jìn)污染物排污許可制度的實(shí)施方案。”

建立統(tǒng)一的固定源環(huán)境管理平臺(tái)

“十三五”規(guī)劃建議提出，改革環(huán)境治理基礎(chǔ)制度，建立覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制。

所謂排污許可是具有法律意義的行政許可，是以許可證為載體的，是對(duì)排污單位的排污權(quán)利進(jìn)行約束的一種制度。它將固定污染源所應(yīng)遵循的所有要求明確化、細(xì)致化，具體到每個(gè)排污單位，規(guī)定了排污申報(bào)、排放標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測方案、環(huán)保設(shè)施監(jiān)管和限期治理以及違法處罰等內(nèi)容。

陳吉寧解釋，排污許可是世界各國通行的環(huán)境管理制度，是企業(yè)環(huán)境守法的依據(jù)、政府環(huán)境執(zhí)法的工具、社會(huì)監(jiān)督護(hù)法的平臺(tái)，對(duì)控制和減少污染排放起到了重要作用。截至目前，我國環(huán)保部門已累計(jì)向20多萬家企業(yè)頒發(fā)了排污許可證。。

但我國現(xiàn)有的排污許可制度存在不少問題。陳吉寧解釋，現(xiàn)行各項(xiàng)環(huán)境管理制度之間銜接不夠，制度的實(shí)施不協(xié)調(diào)，沒有樹立排污許可在綜合排放體系管理中的核心地位；缺乏有效的頂層設(shè)計(jì)和具體的實(shí)施辦法。

盡管《環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》和明年1月1日開始實(shí)施的《大氣污染防治法》都對(duì)許可證做出明確規(guī)定，但這些規(guī)定現(xiàn)在看來基本上是原則要求，不具備可操作性，尤其缺少對(duì)拒不領(lǐng)證、逾期拒不改正行為的制約措施，導(dǎo)致環(huán)保部門對(duì)這些環(huán)境違法行為難以實(shí)施監(jiān)管和處罰。

陳吉寧指出，排污許可的技術(shù)體系也不健全，實(shí)際排放量的確定方法在全國范圍內(nèi)還沒有統(tǒng)一，一些企業(yè)還存在多套排放量的統(tǒng)計(jì)體系，這也帶來了數(shù)據(jù)混淆和監(jiān)測結(jié)果權(quán)威性的問題。此外，發(fā)證范圍和種類也五花八門，有很多固定源本來應(yīng)該納入排污許可的沒有納入進(jìn)來

陳吉寧分析，在排污許可制度的頂層設(shè)計(jì)中，未來要以排污許可制度為核心，整合環(huán)境影響評(píng)價(jià)、污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、總量控制、排污權(quán)交易、排污收費(fèi)等環(huán)境管理制度，建立統(tǒng)一的固定源環(huán)境管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)排污企業(yè)在建設(shè)、生產(chǎn)、關(guān)閉等生命周期不同階段的全過程管理。

“這意味著排污許可將成為針對(duì)企業(yè)污染物排放管理的核心工具。” 環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院環(huán)境政策部副主任董戰(zhàn)峰對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者分析，隨著環(huán)境管理的模式由總量控制向質(zhì)量改善的過渡，排污許可將不再是基于總量控制制度之下的管理工具，而是服務(wù)于質(zhì)量改善的管理工具，這將涉及到一系列的整合。

一位地方環(huán)保官員分析，此前不少地方也有排污許可，但不少情況下淪為一紙空文。這就要求排污許可制度需要重新設(shè)計(jì)。

“理想的狀況是，排污許可在前面可以銜接環(huán)評(píng)、三同時(shí)和驗(yàn)收等制度，后面可以銜接達(dá)標(biāo)排放、總量控制、排污收費(fèi)、排污權(quán)交易、環(huán)境執(zhí)法、綠色信貸等制度。”前述地方環(huán)保官員解釋，如何將這些制度通過排污許可證有機(jī)銜接起來，這將是一個(gè)很大的制度挑戰(zhàn)。

陳吉寧介紹，排污許可將實(shí)行一企一證、綜合管理。統(tǒng)籌考慮水污染物、大氣污染物、固體廢棄物等要素，簡化行政審批程序和審批流程，實(shí)現(xiàn)“一窗口”對(duì)外、“一站式”服務(wù)，提高政府環(huán)境管理效能。

建議2017年出臺(tái)排污許可條例

在研討會(huì)上，環(huán)保部環(huán)境規(guī)劃院副院長王金南介紹，環(huán)保部正在開展排污許可制度改革總體設(shè)計(jì)。

根據(jù)王金南的研究，排污許可改革的目標(biāo)包括總體目標(biāo)和具體目標(biāo)。其中，總體目標(biāo)為：經(jīng)過五至十年，將排污許可制度建設(shè)成為固定點(diǎn)源環(huán)境管理的核心制度，建立系統(tǒng)化管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)企業(yè)環(huán)境行為的一證式管理，促進(jìn)清潔化生產(chǎn)技術(shù)的革新與應(yīng)用，有效控制和減少污染物排放，防范環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，切實(shí)改善環(huán)境質(zhì)量。

同時(shí)，排污許可改革的具體目標(biāo)，分為兩個(gè)階段性的目標(biāo)：到2017年，出臺(tái)國家層面的排污許可證管理辦法和出臺(tái)排污許可條例，明確排污許可制度的適用對(duì)象、實(shí)施主體、實(shí)施程序、技術(shù)方法、執(zhí)行規(guī)范、證后監(jiān)管及問責(zé)機(jī)制。允許各省制定地方層面的管理辦法或?qū)嵤┘?xì)則，推動(dòng)排污許可制度在全國范圍的實(shí)。

根據(jù)《大氣十條》和《水十條》要求，在實(shí)施范圍上，首先針對(duì)電力、鋼鐵、造紙、紡織、釀造等排放監(jiān)測基礎(chǔ)扎實(shí)的大型點(diǎn)源開展排污許可證發(fā)放工作，許可證限定的污染物類型可先以國家和地方重點(diǎn)控制指標(biāo)為主。

到2020年，根據(jù)排污許可條例，完善排污許可技術(shù)規(guī)范體系，加強(qiáng)管理能力建設(shè)，初步形成點(diǎn)源綜合管理系統(tǒng)，許可證發(fā)放逐步納入其他行業(yè)有監(jiān)測條件的重點(diǎn)污染源。對(duì)于未批先建、批驗(yàn)不符合的違規(guī)企業(yè)，根據(jù)管理?xiàng)l件分階段、分類型納入排污許可管理體系。

王金南指出，在許可范圍上，將首先進(jìn)行區(qū)域和流域負(fù)荷評(píng)估，至少把占固定點(diǎn)源主要大氣和水污染物排放量85%以上的污染物納入排污許可證發(fā)放范圍?？紤]到城鎮(zhèn)污水和垃圾等公共環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)區(qū)域流域環(huán)境質(zhì)量的影響，城鎮(zhèn)污水處理廠、城鎮(zhèn)垃圾處理廠、城市危險(xiǎn)廢物處置設(shè)施、工業(yè)園區(qū)廢水處理廠等也納入排污許可證發(fā)放范圍。

王金南透露，近期將根據(jù)《大氣十條》和《水十條》要求，對(duì)電力、造紙、紡織等排放量大的行業(yè)污染源開展排污許可證發(fā)放工作。對(duì)京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域以及重點(diǎn)湖泊、重點(diǎn)水庫、近岸海域匯水區(qū)域等水域污染源開展排污許可證發(fā)放工作。