“去產能”作為中國中央經濟工作會議提出的2016年五大任務之首，從官方公布的數據看目前在鋼鐵、煤炭行業進展順利，而包括水泥在內的其他重點行業這一年似乎沒有太多亮點。截止到11月底， 中國鋼鐵行業已經提前完成全年4500萬噸的“去產能”任務。 煤炭行業至9月底已完成了全年“去產能”計劃的80%， 提前完成2016年的目標沒有懸念。而在水泥行業，數據顯示今年水泥產量持續同比增長， 有評論以此認為“水泥行業的產能過剩情況仍然十分嚴重”。

但在這份看似對比強烈的成績單后面，卻有一個不同的解讀。筆者認為，中國鋼鐵、煤炭行業在今后的“去產能”工作中將面對更大挑戰 而由于水泥行業的產品特性和“去產能”可能的路徑選擇，也許更有希望取得成功。

先看鋼鐵、煤炭行業“去產能” 未來可能面對的挑戰。

首先，2016年這些行業“去產能”的實際成果，也許沒有數據體現的那么樂觀。根據財新10月22日的報道，在 24個省、市宣布的煉鐵和煉鋼去產能目標中，“長期停產或閑置產能占比超過一半”。其中， 14個省壓縮的煉鋼產能全部為停產時間已經超過一年的“無效產能”。這些實際已經退出的產能都被計入了2016年的完成情況，而隨著這部分產能的退出，以及2017年去產能目標的進一步提高，按國家發改委有關官員的話說，“明年去產能的難度將大大高于今年”。

其次，2016 年鋼鐵、煤炭行業的“去產能”是在巨額國家財政資金支持下完成的。2016年中央財政安排了1000億元獎補資金專門用于這兩個行業的去產能，而水泥、電解鋁 等其他產能過剩行業目前沒有這部分資金的支持。換而言之，對去產能效果的評價不應僅僅依據取得的成績，還需要考慮付出的成本。

除此以外，鋼鐵、煤炭等行業“去產能”將要遇到的挑戰還有更深層次的原因，因為下一步不管依靠行政指令還是市場競爭，其都會遇到一些巨大的困難。依靠行政手段，由政府甄別、判定落后產能，被認為具有很大的主觀性。而一旦遇到市場的偶爾回暖，去產能又容易遭到企業的抵觸。比如在煤炭行業，作為去產能的措施之一，政府年初規定今年起煤炭企業“全年作業時間不超過276個工作日”，僅此一項，理論上中國的煤炭產能就削減了16%。而到11月份，由于國內煤炭供應緊張，政府又不得不放松這一限制 。在鋼鐵行業， 有行內人士認為，很多不符合工信部《鋼鐵行業規范條件》的落后小企業和生產“地條鋼”的企業，雖然理論上是最應首先被清理的產能，但是由于不在官方統計范圍內，反而沒有被列入“去產能”的計劃。

而完全通過市場競爭去產能，也未必能達到如市場學派所期望的理想效果。理論上，政府可以通過對環保、質量、安全等法律法規的嚴格實施，利用市場倒逼，促使成本高、競爭力弱的企業首先退出市場。先不說在中國目前條件下，能否保證持續、全覆蓋的政策法律監管，根據西方國家產能過剩行業的有關研究，在自由競爭環境下，產能過剩行業內企業間的博弈行為也可能帶來幾個負面影響。

首先，在市場前景不明的狀態下，沒有企業愿意首先削減產能，為競爭對手拱手讓出市場。因此盡管經營困難，行業內也可能形成長期的僵持狀態。在市場持續看淡的情況下，經濟學模型顯示，由于維持市場份額的實際成本和退出市場后再投資的機會成本的不同，市場份額大的企業可能比小企業更先削減產能。由于大企業的技術水平和生產效率通常高于中小企業，這又將導致全行業生產效率的下降，與“去產能”的政策目標背道而馳。此外，經營者的行為慣性，對個人職業前途和企業聲譽的顧慮，以及對自身企業和競爭對手的錯誤預期等，都會影響通過市場競爭去產能的實際效果。

對此的解決方法，是促使產能過剩行業中企業的兼并重組，或達成有效合作，形成適度的同業聯盟（卡特爾）， 保證產能的有序退出。盡管“卡特爾”通常被認為是壟斷的一種形式，可能導致競爭水平的下降，但在特定市場條件下，比如產能嚴重過剩、企業過度競爭，甚至不惜低于成本銷售以維持生存，同時高耗能、高排放等外部非經濟性尚未得到有效解決，企業通過合作，主動削減產能應該視為一個較優選項。在法律上，《中華人民共和國反壟斷法》也明確規定，在“因經濟不景氣，為緩解銷售量嚴重下降或者生產明顯過剩”；或“為實現節約能源、保護環境、救災救助等社會公共利益”等 情況下，經營者達成的有關壟斷協議不在禁止之列。

然而，在鋼鐵、煤炭等行業，由于企業數量眾多，要達成各方都能有效執行、共同削減產能的協議非常困難。即使在某一區域市場部分企業有這樣的意愿，也很難避免來自其他地區未削減產能企業的低價競爭。只要有 “搭便車” 的可能性，甚至有企業利用他人削減產能之機擴大自己的市場份額，自愿合作削減產能就很難實現。

這一困難在水泥行業卻有解決的希望，原因是由于運輸成本和銷售半徑的影響，水泥行業天然就具有區域市場的劃分。 因此，在區域市場內企業達成合作，自愿削減產能具有可行性。

水泥行業目前正在考慮采取的一些措施可能有助于這種合作的達成 。比如，有報道山東省水泥骨干企業在中國水泥協會的支持下，準備成立聯合投資管理公司，作為全省水泥產能的整合平臺。目前這一區域內主要水泥企業已經形成定期會商、協調的機制，而組建聯合投資管理公司，是這一機制的延伸。這一思路的關鍵，是由參與企業聯合出資對本地區產能進行收購，并根據企業需要對收購產能有選擇地退出。同時，據報道中國水泥協會還向國家工信部提出政策建議，根據各企業水泥產量向企業籌措、設立水泥行業結構調整專項資金，用于對主動關閉生產線的水泥企業進行補償。這些市場化去產能的方案， 有利于調動企業主動去產能的積極性，并且具有“誰受益、誰付費”的特點。

下一步中國水泥行業可以考慮更加創新的方法促成企業的合作去產能。在這方面，英國鑄鐵行業1980年代去產能過程中的經驗也許值得借鑒（此處的討論參考了Baden-Fuller, C. W. F. 1990. ‘Competition and Co-operation: Restructuring the UK Steel Castings Industry’, in Baden-Fuller, C. W. F. (eds) Managing Excess Capacity.）。1970年代末至1980年代初，英國鑄鐵行業與鋼鐵、化工、汽車等其他行業類似，出現了嚴重的產能過剩。1980年，5家市場份額加起來接近整個英國鑄鐵市場一半的鑄鐵企業經過協商一致認為，這一狀況難以為繼。他們采取的辦法，是由企業和政府共同出資，在全行業內成立一個共同基金， 促使企業、特別是小型鑄鐵企業的產能退出市場。行業內企業可以選擇作為出資方，參與共同基金并繼續生產經營；也可以選擇關閉工廠，并接受按照全年銷售額30%計算的現金獎勵作為補償。

與目前中國水泥行業的思路略有不同的是，這一計劃的實施，包括專項基金的收取、與產能退出企業的談判、及補償的給付等是由聘請的專業投資銀行來完成的。這樣做的好處是，由第三方機構實施計劃可以避免相關的利益沖突。此外，銀行的介入還可以為希望參與出資的鑄鐵企業提供融資幫助。

這一方案實施中間也多次遇到波折。主要的困難還是來自于部分企業的觀望、拖延，其中不乏企業抱有等待其他企業關閉工廠后市場回升的心態。一些企業對補償金額是否足以支付關閉成本存有爭議，此外一些企業主和員工對關閉工廠心理上難以接受也是產能退出的一個障礙。盡管如此，到1983年， 英國鑄鐵行業內約有4萬噸產能（占1975年總產能的14％）根據這一計劃簽訂了退出市場的協議 。

中國正在進行的“去產能”實踐和其他國家的相關經驗表明，除了行政指令和市場競爭以外，在水泥這樣具有明顯區域市場的行業，實際上還有第三條路，那就是通過企業間的合作主動去產能。在這一思路下，再加上政府的有力支持和行業協會等機構的配合，也許中國水泥行業“去產能”在未來幾年內可以取得不錯的效果。