近日，改革方案以中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）的高規(guī)格形式下發(fā)。《意見(jiàn)》為簡(jiǎn)本，未明確具體實(shí)施細(xì)則，乍看平淡無(wú)奇，但細(xì)細(xì)讀來(lái)，里面確實(shí)很有“料”。

 

 

       油氣行業(yè)的特點(diǎn)是高投入、高風(fēng)險(xiǎn)、高收益，低油價(jià)環(huán)境下風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題更為突出。油氣資源開(kāi)發(fā)有自己的規(guī)律：前期產(chǎn)量增長(zhǎng)越快，地下能量釋放越快，后期產(chǎn)量遞減也越快，資源的有限性要求開(kāi)發(fā)過(guò)程以全生命周期產(chǎn)量最大化為原則，避免以提高短期產(chǎn)量為目標(biāo)的枯竭式開(kāi)發(fā)，當(dāng)然還要兼顧生態(tài)和環(huán)境保護(hù)。

 

       《意見(jiàn)》提出以保護(hù)性開(kāi)發(fā)為前提，其意義即在于此。此外，國(guó)內(nèi)存量油氣區(qū)塊持有成本低，退出政策亦執(zhí)行不嚴(yán)，《意見(jiàn)》為此提出實(shí)行更加嚴(yán)格的區(qū)塊退出機(jī)制，著眼于加快現(xiàn)有區(qū)塊的流轉(zhuǎn)和開(kāi)發(fā)，增加投入并促進(jìn)產(chǎn)量的提升。在美國(guó)也是如此，甭管油氣價(jià)格如何，如果租下的土地幾年內(nèi)不開(kāi)工的話，土地就要被收回。

 

       常規(guī)油氣勘查開(kāi)采由試點(diǎn)到放開(kāi)是本次改革的一大亮點(diǎn)，在公平競(jìng)爭(zhēng)的道路上又前進(jìn)了一大步，更加嚴(yán)格的區(qū)塊退出和流轉(zhuǎn)機(jī)制也將為此創(chuàng)造條件。有“金剛鉆”的民營(yíng)油企，就可以攬常規(guī)油氣這個(gè)“瓷器活”。在美國(guó)頁(yè)巖油氣開(kāi)發(fā)成功經(jīng)驗(yàn)中，最重要的一條就是利益驅(qū)動(dòng)，中小公司在市場(chǎng)縫隙中求生存的壓力以及賺大錢(qián)的渴望帶來(lái)了美國(guó)的能源獨(dú)立。在改革的激勵(lì)下，中國(guó)的民企也應(yīng)會(huì)積極參與到油氣行業(yè)發(fā)展中來(lái)，與國(guó)企合力促進(jìn)我國(guó)能源革命的盡快實(shí)現(xiàn)。

 

 

       近年來(lái)，我國(guó)石油貿(mào)易呈現(xiàn)大進(jìn)大出格局，原油大進(jìn)，成品油大出，去年成品油凈出口3358萬(wàn)噸，同比大幅增長(zhǎng)57.8%，國(guó)內(nèi)成品油戰(zhàn)火迅速燒到國(guó)外，但海外市場(chǎng)空間有限，估計(jì)沒(méi)幾年也飽和了。為避免無(wú)序出口、惡性競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)出口管理體制需要盡快完善以防患于未然。

 

       事實(shí)上，相關(guān)政策也在調(diào)整，國(guó)家發(fā)改委在《關(guān)于有關(guān)原油加工企業(yè)申報(bào)使用進(jìn)口原油問(wèn)題的通知》中明確，5月5日起停止接收有關(guān)原油加工企業(yè)使用進(jìn)口原油的申報(bào)材料，這說(shuō)明相關(guān)政策由“放”轉(zhuǎn)為規(guī)范。《意見(jiàn)》中原油進(jìn)口是與資質(zhì)掛鉤的，即使有資質(zhì)，若違規(guī)也可能被動(dòng)態(tài)調(diào)整掉。

 

       《意見(jiàn)》還提出，完善成品油加工貿(mào)易和一般貿(mào)易出口政策。目前國(guó)內(nèi)成品油出口以加工貿(mào)易為主，一般貿(mào)易出口以配額制的形式逐步放開(kāi)。在國(guó)內(nèi)環(huán)境污染壓力日益增大的情況下，不宜再大規(guī)模發(fā)展加工貿(mào)易，一般貿(mào)易出口相對(duì)靈活易控，可與先進(jìn)產(chǎn)能相掛鉤，倒逼行業(yè)升級(jí)。

 

 

       管道獨(dú)立問(wèn)題討論、爭(zhēng)議已久，本次《意見(jiàn)》圈定了“獨(dú)立”的范圍，特指國(guó)有大型油氣企業(yè)干線，應(yīng)包括西氣東輸、中緬、陜京、川氣東送、在建的中俄東線等天然氣長(zhǎng)輸管道，干線管道管理體制改革后，第三方市場(chǎng)準(zhǔn)入也就順理成章。因?yàn)橘Y產(chǎn)意義上的“獨(dú)立”需要更為復(fù)雜的政策安排，《意見(jiàn)》提出分步推進(jìn)。目前管輸和銷(xiāo)售分開(kāi)的工作目前已在進(jìn)行中，如中石油正在組建的北方、東部、西部、西南、南方5大區(qū)域天然氣銷(xiāo)售分公司，中石化即將組建的川氣東送、華北和華南三大天然氣銷(xiāo)售中心。

 

       《意見(jiàn)》并沒(méi)有要求省內(nèi)和省際管網(wǎng)“獨(dú)立”，而僅要求向第三方市場(chǎng)主體公平開(kāi)放。省內(nèi)和省際管網(wǎng)數(shù)目眾多，投資結(jié)構(gòu)也更為復(fù)雜。實(shí)際上，管網(wǎng)“獨(dú)立”的意義在于更好地實(shí)現(xiàn)第三方準(zhǔn)入，如果能夠較好地實(shí)現(xiàn)第三方準(zhǔn)入，則無(wú)所謂管道“獨(dú)立”與否，像美國(guó)的油氣管道既有完全獨(dú)立運(yùn)營(yíng)的，也有歸屬于某個(gè)公司的，只要公平開(kāi)放就好。

 

       此外，LNG接收設(shè)施的第三方準(zhǔn)入并未在《意見(jiàn)》中描述，無(wú)法確定是否公平開(kāi)放。目前已有LNG接收站利用率僅50%左右，基本不對(duì)第三方開(kāi)放，新疆廣匯、新奧等企業(yè)紛紛自建LNG接收設(shè)施，有重復(fù)建設(shè)之嫌，但也是無(wú)奈之舉。《能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》曾提出實(shí)現(xiàn)管網(wǎng)、接收站等基礎(chǔ)設(shè)施公平開(kāi)放接入，在公開(kāi)的《意見(jiàn)》中未見(jiàn)到相關(guān)描述。

 

 

       目前，千萬(wàn)噸級(jí)以上煉廠煉油能力僅占全國(guó)的42%，全國(guó)煉廠平均規(guī)模遠(yuǎn)低于世界平均水平，主要是因?yàn)橛写罅恐行拸S的存在，尤其是部分小煉廠只能生產(chǎn)低品質(zhì)成品油。我國(guó)煉油能力的過(guò)剩，準(zhǔn)確點(diǎn)說(shuō)是低端過(guò)剩、高端不足。煉油過(guò)程中會(huì)產(chǎn)生廢水、廢氣，監(jiān)管不嚴(yán)、標(biāo)準(zhǔn)不高會(huì)給環(huán)境保護(hù)帶來(lái)更大的壓力。淘汰落后產(chǎn)能要有科學(xué)的方法，之前曾有政策以煉油能力大小為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行淘汰，結(jié)果小煉廠抱團(tuán)取暖，越淘汰越多。《意見(jiàn)》提出制定更加嚴(yán)格的質(zhì)量、安全、環(huán)保和能耗標(biāo)準(zhǔn)，完善準(zhǔn)入和淘汰機(jī)制，意在加快“良幣”對(duì)“劣幣”的替代，以落后產(chǎn)能的淘汰，為大型先進(jìn)煉能騰出空間。

 

       當(dāng)前，高成本、高價(jià)格是阻礙天然氣在我國(guó)進(jìn)一步推廣的主要原因，而配售環(huán)節(jié)是降成本的關(guān)鍵。《意見(jiàn)》提出“加大天然氣下游市場(chǎng)開(kāi)發(fā)培育力度，促進(jìn)天然氣配售環(huán)節(jié)公平競(jìng)爭(zhēng)”，意在通過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)降低終端天然氣利用成本。《能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》也提出要“嚴(yán)格監(jiān)管和規(guī)范油氣輸配環(huán)節(jié)政府定價(jià)”。國(guó)家發(fā)改委去年亦出臺(tái)相關(guān)政策要求各地政府整頓輸配氣價(jià)格。

 

       促進(jìn)配售環(huán)節(jié)競(jìng)爭(zhēng)一方面要實(shí)現(xiàn)管道的公平接入，另一方面需要完善現(xiàn)有的城市燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)制度，給新進(jìn)入者以法律和制度上的保障。近來(lái)快速發(fā)展的LNG點(diǎn)供市場(chǎng)以完全市場(chǎng)化的運(yùn)作方式彌補(bǔ)市場(chǎng)空間，值得推進(jìn)，但也要在安全、標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)量等方面加強(qiáng)監(jiān)管，保障和促進(jìn)行業(yè)的健康發(fā)展。

 

       我國(guó)現(xiàn)行成品油定價(jià)機(jī)制是以最高限價(jià)的方式管控市場(chǎng)，事實(shí)上已經(jīng)非常接近于市場(chǎng)化定價(jià)了。在目前煉能過(guò)剩的情況下，即使完全市場(chǎng)化，出現(xiàn)價(jià)格大幅上漲的可能性也不大，部分偏遠(yuǎn)地區(qū)由于加油站的缺乏可能出現(xiàn)高價(jià)格，但高價(jià)格帶來(lái)高收益，高收益吸引新投資，最終還是會(huì)平抑價(jià)格。也可以像《意見(jiàn)》中提的，“保留政府在價(jià)格異常波動(dòng)時(shí)的調(diào)控權(quán)”，當(dāng)然也包括油價(jià)低于40美元/桶和高于130美元/桶時(shí)的異常情況。

 

       至于“推進(jìn)非居民用氣價(jià)格市場(chǎng)化，進(jìn)一步完善居民用氣定價(jià)機(jī)制”，可先從解決交叉補(bǔ)貼問(wèn)題、推廣峰谷氣價(jià)和大用戶直供入手，通過(guò)逐漸增加天然氣價(jià)格的靈活性而最終實(shí)現(xiàn)價(jià)格的市場(chǎng)化。

 

       油氣價(jià)格放開(kāi)后，就會(huì)面臨如何定價(jià)的問(wèn)題。從一般經(jīng)驗(yàn)看，大宗商品交易需要有定價(jià)基準(zhǔn)，如美國(guó)的紐約期貨交易所和芝加哥商品交易所，價(jià)格發(fā)現(xiàn)的功能發(fā)揮得十分突出。美國(guó)還有上百個(gè)天然氣交易中心（交貨點(diǎn)），遍布美國(guó)各地，幾乎所有的供需方都參加。

 

       管道是政府定價(jià)，既要保證投資方有一定的收益率，又要防止給終端用戶增加過(guò)多的成本。筆者認(rèn)為較好的辦法是增加透明度，成本的公開(kāi)有助于消除一些不必要的成本。

 

 

       以三大央企為主的我國(guó)骨干油氣企業(yè)，在規(guī)模上早就可以與國(guó)外石油巨擘比肩，但在人均指標(biāo)、國(guó)際化程度和生產(chǎn)效率等方面差距較大。另外國(guó)企治理結(jié)構(gòu)尚不完善，經(jīng)營(yíng)機(jī)制不靈活，需要像《意見(jiàn)》講的那樣充分釋放企業(yè)活力。方法之一是股權(quán)多元化和混合所有制，這一點(diǎn)在管道經(jīng)營(yíng)等方面已多有實(shí)踐，比如中石油的西氣東輸管道和中石化的川氣東送管道。股權(quán)多元化和混合所有制的難點(diǎn)在于，像中石油、中石化這樣高達(dá)幾萬(wàn)億資產(chǎn)的大塊頭企業(yè)，混合到什么程度能夠起到增加活力的作用？國(guó)有資產(chǎn)的定價(jià)如何公正客觀、避免流失？

 

       本條任務(wù)中最關(guān)鍵、也是最難的就是“瘦身健體”。國(guó)有石油公司最大的問(wèn)題就是冗員的問(wèn)題，歷史上在減員問(wèn)題上也走過(guò)彎路。歐美發(fā)達(dá)國(guó)家有相對(duì)完備的社會(huì)保障體系，我國(guó)社會(huì)保障體系尚不完善，下崗可能即失業(yè)，因此要像《意見(jiàn)》中提的，“采取多種方式剝離辦社會(huì)職能和解決歷史遺留問(wèn)題。”除了目前正在進(jìn)行中的剝離供水、供電、社區(qū)、醫(yī)院、賓館等后勤部門(mén)，還要在轉(zhuǎn)崗分流上下功夫，比如新上項(xiàng)目以現(xiàn)有人員調(diào)配為主，也可以創(chuàng)新機(jī)制，主動(dòng)向外輸送人員。

 

 

       《意見(jiàn)》提出“建立各類(lèi)儲(chǔ)備和庫(kù)存有機(jī)結(jié)合、互為補(bǔ)充的儲(chǔ)備體系”。運(yùn)轉(zhuǎn)良好的儲(chǔ)備體系可以大幅降低營(yíng)運(yùn)成本，但前提是要有完備、及時(shí)的儲(chǔ)備、庫(kù)存數(shù)據(jù)，和如何進(jìn)行優(yōu)化的系統(tǒng)性方法。

 

       “鼓勵(lì)社會(huì)資本參與儲(chǔ)備設(shè)施投資運(yùn)營(yíng)”，一是要落實(shí)責(zé)任，《意見(jiàn)》提出，供氣和管道企業(yè)承擔(dān)季節(jié)調(diào)峰責(zé)任，地方政府負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)落實(shí)日調(diào)峰責(zé)任，分工明確，這是《意見(jiàn)》的又一亮點(diǎn)；二是最好有與責(zé)任相對(duì)應(yīng)的收益做保障，也即需要體現(xiàn)儲(chǔ)氣服務(wù)成本，可通過(guò)實(shí)行峰谷氣價(jià)和儲(chǔ)氣價(jià)格市場(chǎng)化來(lái)降本增效。

 

 

       油氣行業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈很長(zhǎng)，從油井到車(chē)輪都面臨安全問(wèn)題和環(huán)保問(wèn)題，像曾經(jīng)出現(xiàn)的重慶開(kāi)縣井噴事故、黃島管道爆炸事故、大連石化火災(zāi)事故、渤海灣漏油事故等，給人民群眾生命財(cái)產(chǎn)帶來(lái)了巨額損失，對(duì)行業(yè)發(fā)展帶來(lái)了很大的負(fù)面影響。

 

       環(huán)境治理也離不開(kāi)油氣行業(yè)的努力，落后煉廠的排放水平遠(yuǎn)高于高端煉廠，低標(biāo)號(hào)油品排放遠(yuǎn)高于高標(biāo)號(hào)油品，如國(guó)III車(chē)用柴油硫含量是國(guó)V的35倍，因此，煉廠的基地化、大型化和油品質(zhì)量的升級(jí)對(duì)大氣環(huán)境改善具有重要作用。《意見(jiàn)》提出的加強(qiáng)全產(chǎn)業(yè)鏈清潔生產(chǎn)和安全監(jiān)管意義重大，關(guān)鍵還是要看責(zé)任是否落實(shí)和管理是否完善。